El desarrollo local como estrategia.

Autora: Mg. María Mercedes de la Fuente

Desde finales del siglo XX se asiste a un proceso de transformación metropolitana que tiene a las urbanizaciones cerradas (UC) como uno de los patrones de urbanización de mayor impacto en la reconfiguración espacial. La ciudad tradicional presenta un patrón de urbanización compacto, jerarquizado, organizado según usos y áreas especializadas (parques industriales, centros comerciales), estructurada en manzanas, que comienza a ser reemplazada progresivamente por un modelo de ciudad más difusa, más abierta, como el que configuran las urbanizaciones cerradas. Los atributos que la caracterizan son: grandes parcelas con usos exclusivos destinadas a la residencia temporaria o permanente de baja densidad, con la presencia de muros y cercos perimetrales, control de accesos, seguridad privada, espacios públicos y comunes de uso exclusivo para los habitantes.

Este patrón de urbanización toma la idea del suburbio norteamericano de los sesenta que en Argentina tuvo gran desarrollo en la última década del siglo XX y continúa hasta hoy. Debido a la cantidad de suelo ocupado a baja densidad, impactan en la estructura espacial de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA). Estas transformaciones están asociadas a la expansión y la modernización de las vías rápidas (autopistas metropolitanas) que facilitaron la accesibilidad a estas nuevas UC. Tanto el crecimiento de las UC como la extensión de vías rápidas estuvieron motorizados por el capital privado en el marco de la política de concesiones y privatizaciones otorgadas por el gobierno nacional a inicios de la década de 1990.

Hacia fines de la década, el espacio ocupado por desarrollos privados alcanzó el 6% de la superficie del territorio metropolitano. En el año 2014, superó el 12% de la misma. De la mano de la iniciativa privada se llevó adelante un proceso de construcción y crecimiento de este tipo de urbanizaciones que en la actualidad superan dos veces y media la superficie de la ciudad de Buenos Aires (200 km2).

La proliferación de UC y la aceptación social creciente de este tipo de urbanización durante los años 90 encuentran sustento en los supuestos de la ley creada para controlar y regular los procesos de loteos populares indiscriminados y sin servicios (Ley N° 8.912/77) que venían realizándose por parte de desarrolladores privados en la provincia de Buenos Aires. Dicha ley reconoce la dinámica inmobiliaria que las UC han creado y considera sus efectos positivos (artículos 3 y 70, Ley N° 8.912/77).

La dinámica inmobiliaria de las UC privadas y sus impactos territoriales, ambientales y sociales han sido objeto de numerosos estudios académicos. Entre ellos están los que argumentan que este tipo de urbanización promueve aumentos de los costos de urbanización a escala metropolitana, despilfarro de suelo productivo, segregación socio-espacial, dependencia del uso del automóvil, impactos ambientales.

En esta oportunidad, la crisis de incendios en el delta del Paraná pone nuevamente en debate dichas cuestiones ambientales aún no reguladas. Esta serie de acontecimientos ha puesto en relieve una vez más que es necesario contar con una ley postergada.

El 21% del territorio en Argentina se presenta en condición de humedal. Esto quiere decir, tomando como referencia la definición establecida por la Resolución Nº 329/2019 del Consejo Federal de Medio Ambiente (Cofema): “ambiente en el cual la presencia temporaria o permanente de agua superficial causa flujos biogeoquímicos propios y diferentes a los ambientes terrestres y acuáticos. Rasgos distintivos sin la presencia de biótica adaptada a estas condiciones, comúnmente plantas hidrófitas y/o suelos hídricos o sustratos con rasgos de hidromorfismo”.

El avance del urbanismo privado sobre los humedales bajo el desarrollo de UC es una cuestión crítica como recurso y necesita ser ordenada. Este patrón de crecimiento debería ser sustentable y no afectar al humedal entendido como el borde y/o el ecotono entre el sistema fluvial y el sistema terrestre. Diferentes sectores se apropian de determinados bienes y recursos, en este caso de la naturaleza, y los afectan a demanda de sus intereses. La afectación de dichos bordes modifica el suelo destinado a la producción agrícola que, frente a la demanda de suelo, debe ceder terrenos modificando su asignación de rural a urbana. Los humedales son bienes comunes de la naturaleza, le pertenecen a la sociedad en su conjunto y no solo afectan a las comunidades aledañas sino al funcionamiento de toda la cuenca.


San Sebastián, Pilar, 2006 (13 barrios, 1.600  ha, 4.500 lotes), ubicado sobre la cuenca baja del río Luján, en zona de humedal. Fuente: www.eidico.com.ar
Cuando el Río Luján crece, necesita de la planicie para amortiguar el impacto. Al no encontrar la tierra, ya que su cota fue modificada, el agua encuentra el cauce en otras zonas y se producen las inundaciones.

Durante estos años, los actores intervinientes en la problemática –como el Estado (E), el mercado (M) y la sociedad civil (SC)– han ido modificando sus intereses y sus objetivos a la hora de actuar en el territorio nacional. Han mantenido siempre una lógica intrínseca entre ellos, donde la SC se encuentra con la demanda insatisfecha en materia de suelo y vivienda, reclamando al E, como responsable de las políticas públicas y territoriales para satisfacer dicha necesidad. Mientras tanto, el E se retrae, dando paso al M, que a través de developers desarrolla soluciones para las clases medias altas en los suburbios de la ciudad identificados como “áreas de oportunidad”.

Existe una clara demanda de la clase media que no es atendida por el Estado. Por lo tanto, el actor privado genera nuevas operatorias que son competitivas frente al actor público bajo otras políticas de desarrollo urbano. El actor privado produce un producto inmobiliario para un sector medio al que no le resulta fácil acceder a un crédito bancario y no es sujeto de crédito del plan federal de vivienda. La población que no tiene acceso a un crédito del Estado y no puede vivir en un área central opta por urbanizaciones cerradas. De este modo, el developer arma su negocio y llega un punto en el que genera un producto similar al que genera el Estado.

Por su parte, el developer no solamente continúa su propia dinámica a lo largo de los años, sino que además comienza a desarrollar emprendimientos en áreas inundables y ambientalmente vulnerables. A pesar del avance en materia ambiental, numerosas UC logran instalarse en zonas no aptas, expandiéndose sin control.

Ahora bien, ¿qué sucede cuando ese proceso de urbanización privada consume humedales o modifica la geografía de un sitio? ¿Quién evalúa ese costo? Por un lado, el desarrollador privado cobra al que compra el lote lo que le costó poner en condiciones el terreno para uso. Pero no aparece a escala provincial una evaluación de economía urbana: ¿es adecuado el uso de la tierra residencial a baja densidad o sería más rentable un uso productivo o de ensanche urbano? Previamente al cambio de norma de uso de suelo, se debería calcular a escala regional cuánto no se percibe respecto de si esa tierra tuviera un uso agropecuario. Si se desarrollara una UC, el municipio pasaría a tener nuevos contribuyentes, lo cual generaría un ingreso de cierto capital. Sin embargo, si la tierra es productiva, tiene un rendimiento por hectárea por cultivos. Fomentar la agricultura periurbana ayuda a contener la expansión urbana, revierte el deterioro del “verde urbano” y los “servicios ambientales”, favorece el mantenimiento de superficies absorbentes, desalienta usos no planificados y ocupaciones informales, moviliza suelo ocioso, dinamiza el tejido productivo y potencia la seguridad alimentaria. También, y lo más importante, contribuye al financiamiento municipal.

Puesto que la responsabilidad primaria del Ordenamiento Territorial recae en los municipios, los gobiernos locales ven en las UC una oportunidad para el desarrollo local. Si bien este tipo de actividades genera recursos para la fiscalidad local que no son despreciables –considerando los límites de presupuesto municipales en la Argentina–, al no aplicarse o no existir instrumentos para una asignación social más equitativa del recurso suelo, se acentúan los procesos de segregación y, principalmente, se daña el medio ambiente. Cabe resaltar que el desarrollo local como objetivo final no debe validar aquellas prácticas que llevan adelante los actores modificando el ecosistema y afectando a las sociedades que habitan en ellas.

Si bien no existe en la actualidad una ley sancionada, tampoco existen políticas públicas en esa línea. Todas las políticas han sido precedidas por una ley. Por eso, en la medida en que no se establezca el concepto en una norma, no será posible establecer las obligaciones de los sujetos activos y pasivos de este proceso.

A través de la ley se progresa en materia de control urbano. Sin embargo, en Argentina las normativas toman rigor años más tarde respecto de un proceso en el que la captación de la renta generada por el cambio de uso de suelo solo fue tomada por el sector privado, sin haber habido por parte de los municipios ninguna captación de plusvalía urbana para el desarrollo del bien común. El urbanismo especulativo rentista modifica el uso de suelo de manera extraordinaria (pasaje de rural a urbano) a fin de apropiarse de la renta. Los municipios, a la vez, no aplican instrumentos urbanos para la recuperación de plusvalías, a pesar de entenderse que las ganancias no pertenecen solamente a los dueños de la tierra, sino también a la comunidad.

Durante estos años se ha venido trabajando de manera desarticulada con el mercado, las políticas públicas y la sociedad, lo cual arroja como resultado un crecimiento disfuncional en materia de desarrollo territorial.

Se ha llevado a los humedales al plano de commodities y se mercantilizaron bajo dicho formato, lo que trajo aparejado un gran riesgo de desastre. La carencia de servicios en buena parte del país generó que la clase alta busque organizarse de manera privada y supla la falencia del Estado en la provisión de agua potable, calles asfaltadas y, sobre todo, seguridad.

Una vez más, se presenta una nueva situación de borde, en este caso las UC, que se materializan con acceso restringido solo a sus residentes y están rodeados de muros protegidos por seguridad privada, disponiendo de sus propios servicios urbanos privados, espacios verdes, equipamientos deportivos.

Por un lado, el contraste social; por otro, un Estado ineficiente que lleva a las clases altas a encerrarse y a volverse totalmente ajenas a la realidad del prójimo. En definitiva, sostienen que el espacio es organizado por y para el segmento de la población de mayores recursos. Deberá obtenerse un mayor beneficio social, orientando los intereses privados con el objetivo de incluir a los desposeídos. Atacar el derecho colectivo es parte del negocio para quienes quieren producir y para ello es necesario generar lineamientos que los regulen.

El desafío hoy es generar una norma efectiva para afrontar conflictos reales, que permita el ordenamiento territorial de este tipo de ecosistemas y, sobre todo, que brinde al funcionario que dicta las autorizaciones un instrumento que lo ayude a decidir en el territorio. Es necesario proceder a un inventario y plantear a los líderes ambientales, a los legisladores y a la sociedad que habita en dichas tierras que levanten la bandera con herramientas claras en su discurso.

Considerando la envergadura del problema y los diferentes municipios afectados, se sugiere generar una autoridad metropolitana reguladora del territorio a escala regional. Al proponer una visión estratégica sobre el crecimiento, se podrá distinguir aquellas UC que cuadren con los objetivos de ciudad sostenible, equitativa y en armonía con la comunidad, su cultura y su paisaje. El desafío es comprender este tipo de dinámicas y, a futuro, gestionar no solo a escala local sino también regional los lineamientos que moderen las tendencias actuales, junto con una intervención activa del Estado y de manera articulada con las propuestas privadas.

En resumen, es de imperiosa necesidad modificar el paradigma cultural que rige hace mucho tiempo en la sociedad: el ser humano se coloca por fuera de la naturaleza y considera que la misma puede ser modificada sin quedar afectada. La pandemia vino a enseñarnos que somos parte de ella y las cuestiones ambientales nos conciernen a todos.

Mientras no se promulgue la ley, se va a atentar contra los humedales.

Las coyunturas generan el momento indicado para poner el tema en agenda.

Solo resta actuar.